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建立信托業(yè)保障機(jī)制，是黨中央國務(wù)院從信托業(yè)風(fēng)險實際出發(fā)做出的重大決策，是我國金融業(yè)一項重大制度創(chuàng)新。作為國內(nèi)首家行業(yè)互助性保障基金，信托業(yè)保障基金的成立，體現(xiàn)了黨的十八屆三中全會提出的“堅持市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用”的重要原則，并將在貫徹落實黨中央關(guān)于未來三年“打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)”重大部署中發(fā)揮重要作用，對于探索建立市場化金融風(fēng)險處置機(jī)制具有積極意義。

一、信托業(yè)保障機(jī)制的建立

近年來，信托業(yè)快速發(fā)展，2014年末行業(yè)資產(chǎn)管理規(guī)模達(dá)13.98萬億元，成為我國第二大金融子行業(yè)。伴隨資產(chǎn)規(guī)模迅速增長，行業(yè)風(fēng)險也不斷累積，特別是大量信托資金投向基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和房地產(chǎn)，短期資金來源與長期資金運(yùn)用存在期限錯配，流動性風(fēng)險增加，信托項目不能兌付時有發(fā)生，并伴生投資者集體上訪事件。針對以上問題，原銀監(jiān)會提出了建立信托業(yè)保障機(jī)制、構(gòu)建行業(yè)“安全網(wǎng)”的構(gòu)想。2014年7月，國務(wù)院批準(zhǔn)了原銀監(jiān)會提出的建立信托業(yè)保障機(jī)制的方案，并同意設(shè)立中國信托業(yè)保障基金有限責(zé)任公司（以下簡稱“保障基金公司”），作為信托業(yè)保障基金的管理人。2014年12月，原銀監(jiān)會和財政部聯(lián)合發(fā)布《信托業(yè)保障基金管理辦法》，隨后原銀監(jiān)會發(fā)布《中國信托業(yè)保障基金有限責(zé)任公司監(jiān)督管理辦法》（以下簡稱“兩個辦法”）。2015年1月，保障基金公司獲發(fā)營業(yè)執(zhí)照，正式運(yùn)營。

成立三年多來，保障基金公司貫徹落實銀保監(jiān)會黨委工作部署和監(jiān)管要求，認(rèn)真履行保障基金管理人職責(zé)，圍繞防范、化解和處置信托業(yè)風(fēng)險的主要任務(wù)目標(biāo)，不斷優(yōu)化保障基金籌集、管理和使用，持續(xù)探索對信托業(yè)風(fēng)險的事前預(yù)防、事中化解和事后救助機(jī)制，初步發(fā)揮了維護(hù)信托業(yè)安全穩(wěn)健運(yùn)行的作用。

二、信托業(yè)保障機(jī)制的制度設(shè)計與實踐基礎(chǔ)

“兩個辦法”是信托業(yè)保障機(jī)制的基礎(chǔ)性規(guī)章，明確規(guī)定了我國信托業(yè)保障機(jī)制的核心要素和主要內(nèi)容，其核心是“以行業(yè)資金解決行業(yè)自身問題”，探索市場化風(fēng)險處置方式，解決政府救助成本高昂問題，降低道德風(fēng)險，提升市場信心。

（一）在基金層面，堅持行業(yè)互助、最小成本、市場化防范風(fēng)險的基本理念

一是采取行業(yè)自籌形式建立行業(yè)互助基金。由信托業(yè)市場參與者共同籌集，依靠行業(yè)力量化解行業(yè)風(fēng)險，沒有使用財政資金。建立基金理事會決策機(jī)制，負(fù)責(zé)審議和決策保障基金的籌集、管理和使用等重大事項，理事會成員由保障基金公司非股東單位產(chǎn)生，代表信托行業(yè)對保障基金的籌集、管理和使用進(jìn)行決策和監(jiān)督。二是探索建立風(fēng)險處置的最佳方式。保障基金采取事前、事中防范風(fēng)險與事后救助相結(jié)合的設(shè)計理念，在堅持“底線思維”基礎(chǔ)上，注重在實踐中探索對風(fēng)險的事前預(yù)防和事中化解，避免出現(xiàn)“最壞的情形”，以最小成本化解信托機(jī)構(gòu)以及行業(yè)風(fēng)險。三是堅持市場化原則。用市場化手段防范、化解和處置風(fēng)險，避免“填窟窿”式救助弱化保障基金救險能力。同時，強(qiáng)調(diào)保障基金使用的有償性和懲罰性，以此強(qiáng)化市場約束，有效降低道德風(fēng)險。

（二）在公司層面，堅持治理規(guī)范、風(fēng)險隔離、功能互補(bǔ)的經(jīng)營原則

一是打造規(guī)范高效的治理基礎(chǔ)。由信托業(yè)協(xié)會聯(lián)合行業(yè)13家資本實力雄厚、經(jīng)營穩(wěn)健的信托公司出資115億元，設(shè)立保障基金公司，并建立起規(guī)范的“三會一層”公司治理架構(gòu)。二是實現(xiàn)保障基金與公司風(fēng)險的有效隔離。對基金和公司資產(chǎn)實施分別管理、分賬核算，并對保障基金建立嚴(yán)格托管制度。三是構(gòu)建信托業(yè)風(fēng)險“雙重防護(hù)網(wǎng)”。保障基金的運(yùn)用，側(cè)重已經(jīng)顯現(xiàn)的流動性風(fēng)險，以及信托機(jī)構(gòu)的事后救助，主要針對突發(fā)性、實質(zhì)性的機(jī)構(gòu)風(fēng)險；自營資金的運(yùn)用，側(cè)重事前預(yù)防，主要針對日常性、臨時性的流動性風(fēng)險，通過融資、注資等方式向信托公司提供流動性支持，共同構(gòu)筑針對信托業(yè)風(fēng)險的有效防線。保障基金公司的自營資金和籌集管理的保障基金都服務(wù)于行業(yè)風(fēng)險的防范、化解和處置，切實發(fā)揮維護(hù)信托行業(yè)穩(wěn)定的功能作用。

（三）在管理體制層面，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)管指導(dǎo)、行業(yè)協(xié)同的工作方針

一是堅持把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)與完善公司治理統(tǒng)一起來。在領(lǐng)導(dǎo)體制上，銀保監(jiān)會黨委根據(jù)中央授權(quán)管理公司黨的關(guān)系和領(lǐng)導(dǎo)班子，建立健全“雙向進(jìn)入、交叉任職”領(lǐng)導(dǎo)體制；在公司內(nèi)部，嚴(yán)格落實黨建入章程工作，推動公司黨委決策前置，發(fā)揮黨委把方向、管大局、保落實作用，使黨組織發(fā)揮作用組織化、制度化、具體化。二是接受銀保監(jiān)會的監(jiān)管指導(dǎo)。保障基金公司嚴(yán)格執(zhí)行各項監(jiān)管政策要求，保障基金的籌集、管理、運(yùn)用和公司自營業(yè)務(wù)均在監(jiān)管部門指導(dǎo)規(guī)范下開展。三是發(fā)揮信托業(yè)“一體三翼”中“一翼”的支持作用。與監(jiān)管部門、信托業(yè)協(xié)會、中國信登公司聯(lián)動統(tǒng)籌，共同維護(hù)行業(yè)穩(wěn)定健康發(fā)展。

三、信托業(yè)保障基金公司成立以來的主要探索

成立以來，保障基金公司堅持市場化運(yùn)營、公司化運(yùn)作，在實踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗，確立了行業(yè)“穩(wěn)定器”和“消防局”的戰(zhàn)略定位。一方面，堅守“穩(wěn)定器”的行業(yè)定位，聚焦防風(fēng)險主業(yè)，作為國家金融安全網(wǎng)的重要組成部分，通過保障基金機(jī)制的依法高效運(yùn)作，有效發(fā)揮信托業(yè)安全網(wǎng)作用；通過保障基金機(jī)制，提升市場對行業(yè)的信心，維護(hù)行業(yè)穩(wěn)定，發(fā)揮保障基金行業(yè)穩(wěn)定基石的作用；管好用好保障基金，發(fā)揮保障基金機(jī)制的市場調(diào)節(jié)作用。另一方面，保持“消防局”的工作狀態(tài)，協(xié)助監(jiān)管部門開展風(fēng)險的早預(yù)警、早識別、早化解、早處置。保持敏銳市場嗅覺，重視行業(yè)調(diào)研，做好與監(jiān)管部門的信息共享，逐步建立識別信托業(yè)風(fēng)險和隱患的機(jī)制；在認(rèn)真研判行業(yè)風(fēng)險基礎(chǔ)上，持續(xù)創(chuàng)新風(fēng)險管理和化解處置工具，不斷豐富化解風(fēng)險的方法手段；探索搭建多層次的高風(fēng)險信托公司救助處置體系，形成有效管用的高風(fēng)險信托公司處置方案，切實發(fā)揮監(jiān)管支持功能。

（一）探索建立健全保障基金籌集管理體系

建立健全保障基金制度體系，不斷提升基金籌集、管理和使用效率。截至2018年6月末，已順利完成15期保障基金的認(rèn)購、收益分配和清算工作，認(rèn)購余額1499.94億元，保障基金資產(chǎn)總額1549.46億元。一是基金籌集工作體系不斷健全。配合監(jiān)管部門制定保障基金籌集和管理的操作細(xì)則，配套出臺基金認(rèn)購操作規(guī)程，開發(fā)運(yùn)行保障基金籌集管理信息系統(tǒng)，與各信托公司建立良好溝通聯(lián)系機(jī)制。二是管理基金實現(xiàn)保值增值。按照“兩個辦法”規(guī)定，保障基金日常投資于同業(yè)存款、貨幣市場基金、國債等安全產(chǎn)品，增值部分扣除日常支出、按一年期基準(zhǔn)利率分配收益后，全部滾存入保障基金，充實處置風(fēng)險的力量儲備。三是參與高風(fēng)險機(jī)構(gòu)處置預(yù)案制定工作。根據(jù)監(jiān)管建議，積極研究緊急情況下保障基金使用辦法，結(jié)合處置風(fēng)險需要，進(jìn)一步明確規(guī)則程序，努力提高基金使用決策和參與救險的效率。

（二）積極參與高風(fēng)險機(jī)構(gòu)的風(fēng)險化解處置工作

保障基金公司積極探索以市場化方式防范機(jī)構(gòu)風(fēng)險，配合監(jiān)管部門扎實做好高風(fēng)險機(jī)構(gòu)風(fēng)險化解處置工作。一是聚焦機(jī)構(gòu)風(fēng)險持續(xù)加強(qiáng)調(diào)研，強(qiáng)化與屬地監(jiān)管部門溝通聯(lián)系。保障基金公司成立以來已完成對全行業(yè)68家信托公司全覆蓋的走訪調(diào)研，連續(xù)三年舉辦銀監(jiān)局座談會，并在日常業(yè)務(wù)中加強(qiáng)行業(yè)風(fēng)險和單體機(jī)構(gòu)風(fēng)險研判。二是參與高風(fēng)險機(jī)構(gòu)處置前期準(zhǔn)備工作。保障基金公司通過加強(qiáng)專業(yè)人才配置、梳理法律技術(shù)文件、落實相關(guān)工作機(jī)制等措施，積極參與高風(fēng)險機(jī)構(gòu)風(fēng)險處置的前期準(zhǔn)備工作。三是積極參與風(fēng)險化解處置工作。根據(jù)監(jiān)管部門的統(tǒng)一部署，開展對潛在高風(fēng)險機(jī)構(gòu)的流動性監(jiān)測和風(fēng)險摸底排查，全力配合監(jiān)管部門做好風(fēng)險處置預(yù)案。

（三）以市場化方式預(yù)防和化解流動性風(fēng)險

以市場化方式開展流動性支持和資產(chǎn)收購業(yè)務(wù)，截至2018年6月末，保障基金公司流動性支持和資產(chǎn)收購業(yè)務(wù)覆蓋58家信托公司，行業(yè)覆蓋率達(dá)到85.29%，行業(yè)風(fēng)險防控能力得到提升。一是積極發(fā)揮風(fēng)險預(yù)防功能，以最小成本防控風(fēng)險。向出現(xiàn)流動性困難的信托公司提供資金支持，緩解其面臨的流動性壓力，有效避免風(fēng)險蔓延。采用市場化決策機(jī)制和市場價格，推動信托公司發(fā)揮風(fēng)險化解主體作用，防范信托公司道德風(fēng)險和逆向選擇。二是構(gòu)建行業(yè)流動性壓力調(diào)節(jié)工具。加強(qiáng)對市場流動性狀況監(jiān)測分析，把控資金投放節(jié)奏和力度，有力平滑年中、歲末等重要時點的流動性壓力，防范行業(yè)流動性風(fēng)險集中爆發(fā)。三是有序化解存量風(fēng)險。探索推進(jìn)針對信托公司固有財產(chǎn)和信托財產(chǎn)的資產(chǎn)收購業(yè)務(wù)，盤活信托存量資產(chǎn)，提升信托資產(chǎn)流動性。

（四）建立健全內(nèi)部管控和風(fēng)險管理體系

堅持一手在外構(gòu)建行業(yè)安全網(wǎng)、一手在內(nèi)抓內(nèi)部風(fēng)險管理，建立健全公司內(nèi)部風(fēng)險管理體系和合規(guī)經(jīng)營文化，風(fēng)險防控長效機(jī)制進(jìn)一步深化。一是嚴(yán)格業(yè)務(wù)流程和準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。制定流動性支持、資產(chǎn)收購、業(yè)務(wù)定價等管理辦法及實施細(xì)則，將信托公司凈資本等監(jiān)管指標(biāo)列為準(zhǔn)入條件。設(shè)定信托公司負(fù)債不高于凈資產(chǎn)30%的授信規(guī)模上限，使行業(yè)負(fù)債率總體可控。二是構(gòu)建重要風(fēng)險管理體系。建立信托公司風(fēng)險評級體系，將評級結(jié)果作為業(yè)務(wù)開展和風(fēng)險定價的重要參考，根據(jù)評級結(jié)果設(shè)定風(fēng)險緩釋措施。建立流動性管理指標(biāo)體系，按照監(jiān)管指標(biāo)、監(jiān)控指標(biāo)、監(jiān)測指標(biāo)等三個層級，對流動性風(fēng)險進(jìn)行充分識別、有效計量、持續(xù)監(jiān)測，完善公司流動性風(fēng)險防控措施。三是加強(qiáng)資金全流程管理。開發(fā)建設(shè)業(yè)務(wù)和風(fēng)險管理信息系統(tǒng)，逐步實現(xiàn)對業(yè)務(wù)的規(guī)范化、流程化管理。嚴(yán)格資金用途審核，對存續(xù)項目開展投后檢查，加強(qiáng)風(fēng)險監(jiān)測與逐月逐季報告。

四、信托業(yè)保障機(jī)制的啟示

（一）必須堅持和不斷加強(qiáng)黨對信托業(yè)保障機(jī)制的領(lǐng)導(dǎo)

信托業(yè)保障機(jī)制從制度構(gòu)想到落地實施，三年來的實踐證明，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)是實現(xiàn)金融事業(yè)發(fā)展的前提和保證。保障基金公司自成立起，著力增強(qiáng)“四個意識”，堅定“四個自信”，堅決維護(hù)習(xí)近平總書記核心地位、維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。在各項工作中，著力用習(xí)近平中國特色社會主義思想武裝頭腦指導(dǎo)實踐，促進(jìn)黨建工作與公司治理深度融合，以黨建工作引領(lǐng)改革發(fā)展，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)在保障基金公司得到充分體現(xiàn)和全面加強(qiáng)。公司各層面均堅持以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，全面推進(jìn)黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)，把制度建設(shè)貫穿其中,深入推進(jìn)反腐敗斗爭，不斷提高黨的建設(shè)質(zhì)量，起到了為保障基金事業(yè)指引方向和保駕護(hù)航的重要作用。

（二）行業(yè)互助式保障基金是建立信托業(yè)穩(wěn)定機(jī)制的有益探索

從信托業(yè)保障基金三年多來的運(yùn)行實踐看，行業(yè)互助式保障基金的模式有效運(yùn)行，對于穩(wěn)定行業(yè)信心、維護(hù)行業(yè)平穩(wěn)運(yùn)行發(fā)揮了積極作用。行業(yè)互助式保障基金作為金融穩(wěn)定機(jī)制，遵循了“以行業(yè)資金解決行業(yè)自身問題”的思路，有利于減輕財政負(fù)擔(dān)，有利于推進(jìn)市場化風(fēng)險處置方式的探索。通過開展市場化風(fēng)險處置，堅持賣者盡責(zé)、買者自負(fù)的原則，堅持金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險自擔(dān)的原則，強(qiáng)化股東、實際控制權(quán)人及債權(quán)人自我救助責(zé)任，堅守市場化解決風(fēng)險的原則，切實化解和處置金融風(fēng)險。在化解和處置金融風(fēng)險時，既要堅持高效運(yùn)作，也要確?？沙掷m(xù)性，通過建立和完善市場化風(fēng)險處置機(jī)制，維護(hù)金融業(yè)穩(wěn)健高效運(yùn)行。

（三）化解和處置金融風(fēng)險必須堅持一切從實際出發(fā)的原則

由于歷史沿革、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和經(jīng)營業(yè)務(wù)的差異，我國信托業(yè)和國外相關(guān)國家的信托業(yè)存在差異。在設(shè)計信托業(yè)風(fēng)險化解和處置機(jī)制時同樣要從我國信托業(yè)實際出發(fā)，堅持問題導(dǎo)向的政策路徑。堅持從實際中來，到實際中去，切實解決行業(yè)面臨的各項風(fēng)險問題，積極彌補(bǔ)行業(yè)制度短板。應(yīng)遵循最小成本的原則，切實降低化解和處置行業(yè)風(fēng)險的成本。堅持預(yù)防為主的原則，設(shè)計切實可行的風(fēng)險化解措施和工具，發(fā)現(xiàn)和解決行業(yè)風(fēng)險苗頭，維護(hù)行業(yè)穩(wěn)健運(yùn)行。加強(qiáng)信托業(yè)保障基金的專業(yè)化管理，探索進(jìn)一步完善信托業(yè)保障機(jī)制，健全市場化風(fēng)險處置和救助機(jī)制。

（四）風(fēng)險化解必須堅持早期介入、及時處置

從保障基金公司三年多來參與信托公司風(fēng)險化解處置的經(jīng)驗來看，必須堅持早期介入化解風(fēng)險，及時及早處置風(fēng)險。國內(nèi)外問題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險處置的經(jīng)驗表明，當(dāng)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險控制指標(biāo)不符合規(guī)定，發(fā)生重大財務(wù)危機(jī)，機(jī)構(gòu)自救無法實施或難以取得成效時，應(yīng)果斷啟動行業(yè)幫救、行政接管、司法處置等程序。如果等到機(jī)構(gòu)凈資產(chǎn)為負(fù)值才介入處置，將錯失了風(fēng)險化解處置的良機(jī)，增加處置的工作難度和處置成本。要進(jìn)一步探索完善行業(yè)風(fēng)險動態(tài)監(jiān)測和早期預(yù)警的指標(biāo)體系和計量方法，提高風(fēng)險識別和預(yù)判能力。應(yīng)研究明確高風(fēng)險機(jī)構(gòu)處置的方式、觸發(fā)條件、處置程序等，做到及時介入處置，提高處置實效。

（五）統(tǒng)籌發(fā)揮金融基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管支持作用

近年來，我國信托業(yè)監(jiān)管體系建設(shè)不斷推進(jìn)，已經(jīng)形成以銀保監(jiān)會為監(jiān)管主體，信托業(yè)協(xié)會、信托登記公司、保障基金公司分別發(fā)揮行業(yè)自律、市場約束、安全保障等輔助作用，協(xié)同配合構(gòu)筑成的信托業(yè)風(fēng)險監(jiān)管防控體系，行業(yè)監(jiān)管有效性持續(xù)提升。總結(jié)實踐經(jīng)驗，要進(jìn)一步深化改革，堅持金融市場基礎(chǔ)設(shè)施的市場化定位，完善治理結(jié)構(gòu)，健全聯(lián)動機(jī)制，充分發(fā)揮金融市場基礎(chǔ)設(shè)施在支持宏觀管理、服務(wù)金融改革、維護(hù)金融安全中的作用。要推動金融市場基礎(chǔ)設(shè)施在信息與數(shù)據(jù)共享、互聯(lián)互通方面加強(qiáng)合作，實時、全面、準(zhǔn)確、完整監(jiān)測行業(yè)動態(tài)，提高市場透明度，完善市場功能，為監(jiān)管決策提供高效支持。