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為貫徹落實黨的十八屆三中全會關(guān)于“加強(qiáng)金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障金融市場安全高效運(yùn)行和整體穩(wěn)定”的要求，探索構(gòu)建信托業(yè)市場化風(fēng)險處置機(jī)制，促進(jìn)行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，我國信托業(yè)保障機(jī)制經(jīng)國務(wù)院同意于2014年底建立。這是從我國信托業(yè)發(fā)展歷史和實際出發(fā)，吸取國際金融危機(jī)經(jīng)驗教訓(xùn)，由金融監(jiān)管部門設(shè)計推動、市場機(jī)構(gòu)共同參與的金融業(yè)深化改革舉措，是我國信托業(yè)一項重大制度創(chuàng)新。信托業(yè)保障機(jī)制的構(gòu)建和實施，為信托業(yè)貫徹落實黨中央“打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)”重大部署提供了可靠的制度保障，為維護(hù)行業(yè)穩(wěn)定發(fā)揮重要作用。

一、信托業(yè)保障機(jī)制的戰(zhàn)略考慮和制度設(shè)計

（一）信托業(yè)發(fā)展的實際問題催生了機(jī)制構(gòu)想

近年來，信托業(yè)快速發(fā)展，2014年末行業(yè)資產(chǎn)管理規(guī)模達(dá)13.98萬億元，成為我國第二大金融子行業(yè)。伴隨資產(chǎn)規(guī)模迅速增長，行業(yè)風(fēng)險也不斷累積，特別是大量信托資金投向基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和房地產(chǎn)，短期資金來源與長期資金運(yùn)用存在期限錯配，流動性風(fēng)險增加，信托項目不能兌付時有發(fā)生，并伴生投資者集體上訪事件。個體風(fēng)險如不能有效進(jìn)行處置和化解，可能引發(fā)行業(yè)風(fēng)險，影響信托業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性，甚至可能對金融市場造成一定沖擊。由于信托業(yè)“受人之托，代客理財”的行業(yè)屬性，迫切需要建立行業(yè)自身維護(hù)穩(wěn)健發(fā)展的長效機(jī)制。監(jiān)管部門針對以上問題，對我國金融業(yè)中已經(jīng)建立的行業(yè)保障機(jī)制進(jìn)行了對比分析，基于信托業(yè)發(fā)展實際，經(jīng)過深入研究論證和廣泛征求意見，提出了建立信托業(yè)保障機(jī)制、構(gòu)建行業(yè)“安全網(wǎng)”的構(gòu)想及方案。

（二）國際金融危機(jī)的監(jiān)管實踐提供了經(jīng)驗借鑒

高風(fēng)險金融機(jī)構(gòu)的處置與退出是各國金融穩(wěn)定和發(fā)展的關(guān)鍵問題，2007年爆發(fā)的金融危機(jī)進(jìn)一步引發(fā)了國際社會對高風(fēng)險機(jī)構(gòu)處置問題的關(guān)注。目標(biāo)選擇、救助時機(jī)、處置方式、政府及納稅人成本，對系統(tǒng)性金融風(fēng)險的影響，以至如何防范政府救助的道德風(fēng)險，都引發(fā)了深入研究，英國、德國等西方國家還積極推動本國金融立法改革，進(jìn)一步完善金融監(jiān)管和風(fēng)險處置制度，提高金融體系的抗風(fēng)險能力。從國際社會的實踐看，越來越多的監(jiān)管當(dāng)局認(rèn)識到，高風(fēng)險金融機(jī)構(gòu)處置應(yīng)當(dāng)堅持事后處置與事前預(yù)防相結(jié)合，如果在金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)問題后才得到“救助”，這種事后救助的成本十分高昂。防控風(fēng)險重在防患于未然，堅持事先風(fēng)險預(yù)防為主和事后風(fēng)險化解處置并舉，有利于降低化解處置成本，這為在我國建立金融行業(yè)保障機(jī)制提供了可借鑒的理論和實踐基礎(chǔ)。

（三）“兩個辦法”的制定出臺搭建了制度基礎(chǔ)

2014年7月，國務(wù)院批準(zhǔn)了監(jiān)管部門提出的建立信托業(yè)保障基金的方案，并同意設(shè)立中國信托業(yè)保障基金有限責(zé)任公司（以下簡稱“保障基金公司”），作為信托業(yè)保障基金的管理人。同年12月，監(jiān)管部門和財政部聯(lián)合發(fā)布《信托業(yè)保障基金管理辦法》，監(jiān)管部門發(fā)布《中國信托業(yè)保障基金有限責(zé)任公司監(jiān)督管理辦法》（以下簡稱“兩個辦法”）。2015年1月，保障基金公司獲發(fā)營業(yè)執(zhí)照，正式運(yùn)營。“兩個辦法”是信托業(yè)保障機(jī)制的基礎(chǔ)性規(guī)章，明確規(guī)定了我國信托業(yè)保障機(jī)制的核心要素和主要內(nèi)容，“保障基金是主要由信托業(yè)市場參與者共同籌集，用于化解和處置信托業(yè)風(fēng)險的非政府性行業(yè)互助資金”“保障基金公司以管理保障基金為主要職責(zé)，以化解和處置信托業(yè)風(fēng)險為主要任務(wù)和目標(biāo)”。在“兩個辦法”規(guī)范下，保障基金堅持行業(yè)互助性的定位，以行業(yè)資金解決行業(yè)自身問題，以行業(yè)力量搭建救助平臺，探索構(gòu)建市場化風(fēng)險處置機(jī)制，防范道德風(fēng)險，提振市場信心。

（四）設(shè)計完善的治理機(jī)制保證了有效運(yùn)行

在基金層面，采取行業(yè)自籌的形式建立行業(yè)互助基金，沒有使用財政資金；設(shè)立基金理事會作為保障基金的決策機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)審議和決策保障基金的籌集、管理和使用的重大事項，并將其決策的重大事項及其履職情況向監(jiān)管機(jī)構(gòu)報告；基金理事會按照市場化原則由中國信托業(yè)協(xié)會負(fù)責(zé)組織產(chǎn)生，其理事成員主要從信托公司推薦產(chǎn)生。在公司層面，由中國信托業(yè)協(xié)會聯(lián)合行業(yè)13家資本實力雄厚、經(jīng)營穩(wěn)健的信托公司出資115億元，設(shè)立保障基金公司，并建立起規(guī)范的“三會一層”公司治理架構(gòu)。制定了股東會、董事會、監(jiān)事會議事規(guī)則，董事會下設(shè)戰(zhàn)略發(fā)展等專門委員會，監(jiān)事會下設(shè)監(jiān)督委員會，各專門委員會依據(jù)各自的工作規(guī)則運(yùn)作。公司經(jīng)營層建立了相對完善和運(yùn)轉(zhuǎn)高效的經(jīng)營決策和管理體系，保證了信托保障公司的規(guī)范高效運(yùn)行。

（五）堅持市場化經(jīng)營理念推動了防范風(fēng)險的探索創(chuàng)新

建立市場化的行業(yè)風(fēng)險處置機(jī)制是建立信托業(yè)保障機(jī)制的重要目標(biāo)。《“十三五”現(xiàn)代金融體系規(guī)劃》指出，堅持市場化處置原則，健全市場化風(fēng)險處置和救助機(jī)制。近年來，在監(jiān)管部門的指導(dǎo)下，保障基金公司堅持市場化原則，積極探索有效的風(fēng)險化解處置方式、工具和手段，以最小成本化解信托業(yè)風(fēng)險。充分運(yùn)用保障基金和公司自營資金兩類資金共同用于行業(yè)風(fēng)險的預(yù)防和化解。其中，保障基金的運(yùn)用側(cè)重已經(jīng)顯現(xiàn)的流動性風(fēng)險，主要針對突發(fā)性、實質(zhì)性的機(jī)構(gòu)風(fēng)險；自營資金的運(yùn)用立足“治未病”的風(fēng)險防范思路，主要針對日常性、臨時性的流動性壓力和流動性問題，通過融資、注資等方式向信托公司提供流動性支持，努力把風(fēng)險消滅在萌芽狀態(tài)和早期階段。兩類資金共同構(gòu)筑風(fēng)險防范、化解和處置的有效防線。

（六）清晰完整的戰(zhàn)略目標(biāo)明確了行業(yè)定位

保障基金公司成立近四年來，堅持市場化運(yùn)營、公司化運(yùn)作，在實踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗，逐漸形成了自身清晰完整的戰(zhàn)略目標(biāo)，并在保障基金公司發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2020）中確立了信托業(yè)“穩(wěn)定器”和“消防局”的戰(zhàn)略定位。一方面，堅守“穩(wěn)定器”的行業(yè)定位，聚焦防風(fēng)險主業(yè)，作為國家金融安全網(wǎng)的重要組成部分，通過保障基金機(jī)制的依法高效運(yùn)作，有效發(fā)揮信托業(yè)安全網(wǎng)作用；提升市場對行業(yè)的信心，維護(hù)行業(yè)穩(wěn)定，發(fā)揮保障基金行業(yè)穩(wěn)定基石的作用；管好用好保障基金，發(fā)揮保障基金機(jī)制的市場調(diào)節(jié)作用。另一方面，保持“消防局”的工作狀態(tài)，協(xié)助監(jiān)管部門開展風(fēng)險的早預(yù)警、早識別、早化解、早處置。保持敏銳市場嗅覺，做好與監(jiān)管部門的信息共享，逐步建立識別信托業(yè)風(fēng)險和隱患的機(jī)制；持續(xù)創(chuàng)新風(fēng)險管理和化解處置工具，不斷豐富化解風(fēng)險的方法手段；探索搭建多層次的高風(fēng)險信托公司救助處置體系，切實發(fā)揮監(jiān)管支持功能。

二、圍繞防風(fēng)險主業(yè)，堅持市場化原則，信托業(yè)保障機(jī)制成立以來發(fā)揮積極作用

成立近四年來，保障基金公司認(rèn)真貫徹中國銀保監(jiān)會黨委部署和監(jiān)管工作要求，深化黨的建設(shè)，健全治理機(jī)制，優(yōu)化基金管理，以“自我革命”的理念和方法，作為防范、化解和處置信托業(yè)風(fēng)險的根本途徑，堅持探索對風(fēng)險的事前預(yù)防、事中化解和事后救助機(jī)制，初步發(fā)揮了行業(yè)“穩(wěn)定器”和“消防局”作用。

（一）探索完善保障基金籌集管理體系

將充分履行好保障基金管理人職責(zé)作為主責(zé)主業(yè)，建立健全保障基金制度體系，不斷提升基金籌集、管理和使用效率。截至2018年9月末，已順利完成16期保障基金的認(rèn)購、收益分配和清算工作，認(rèn)購余額1456.45億元，保障基金資產(chǎn)總額1514.25億元。一是基金籌集工作體系不斷健全。配合監(jiān)管部門制定保障基金籌集和管理的操作細(xì)則，配套出臺基金認(rèn)購操作規(guī)程，開發(fā)運(yùn)行保障基金籌集管理信息系統(tǒng)，與各信托公司建立良好溝通聯(lián)系機(jī)制。二是管理基金實現(xiàn)保值增值。按照“兩個辦法”規(guī)定，保障基金日常投資于同業(yè)存款、貨幣市場基金、國債等安全產(chǎn)品，增值部分扣除日常支出、按一年期基準(zhǔn)利率分配收益后，全部滾存入保障基金，充實處置風(fēng)險的力量儲備。三是不斷完善保障基金管理制度。保障基金公司向基金理事會提出慈善信托免于認(rèn)購保障基金等建議，進(jìn)一步完善保障基金認(rèn)購規(guī)則；持續(xù)優(yōu)化保障基金認(rèn)購、清算和投資等管理制度，明確具體要求和具體工作流程；積極研究制定保障基金使用辦法，結(jié)合處置風(fēng)險需要，進(jìn)一步明確規(guī)則程序，努力提高基金使用決策和參與救險的效率。

（二）積極參與高風(fēng)險機(jī)構(gòu)的風(fēng)險化解處置工作

保障基金公司積極探索以市場化方式防范機(jī)構(gòu)風(fēng)險，配合監(jiān)管部門扎實做好高風(fēng)險機(jī)構(gòu)風(fēng)險化解處置工作。一是聚焦機(jī)構(gòu)風(fēng)險持續(xù)加強(qiáng)調(diào)研，強(qiáng)化與屬地監(jiān)管部門溝通聯(lián)系。保障基金公司成立以來已完成對全行業(yè)68家信托公司全覆蓋的走訪調(diào)研，連續(xù)四年舉辦銀監(jiān)局、信托公司座談會，并在日常業(yè)務(wù)中加強(qiáng)行業(yè)風(fēng)險和單體機(jī)構(gòu)風(fēng)險研判。二是參與高風(fēng)險機(jī)構(gòu)處置前期準(zhǔn)備工作。保障基金公司通過加強(qiáng)專業(yè)人才配置、梳理法律技術(shù)文件、落實相關(guān)工作機(jī)制等措施，積極參與高風(fēng)險機(jī)構(gòu)風(fēng)險處置的前期準(zhǔn)備工作。三是積極參與風(fēng)險化解處置工作。根據(jù)監(jiān)管部門的統(tǒng)一部署，開展對潛在高風(fēng)險機(jī)構(gòu)的流動性監(jiān)測和風(fēng)險摸底排查，全力配合監(jiān)管部門做好風(fēng)險處置預(yù)案。

（三）以市場化方式預(yù)防和化解流動性風(fēng)險

以市場化方式開展流動性支持和資產(chǎn)收購業(yè)務(wù)，截至2018年9月末，保障基金公司流動性支持和資產(chǎn)收購業(yè)務(wù)覆蓋59家信托公司，行業(yè)覆蓋率達(dá)到86.76%，行業(yè)風(fēng)險防控能力得到提升。一是積極發(fā)揮風(fēng)險預(yù)防功能，以最小成本防控風(fēng)險。向出現(xiàn)流動性困難的信托公司提供資金支持，緩解其面臨的流動性壓力，有效避免風(fēng)險蔓延。采用市場化決策機(jī)制和市場價格，推動信托公司發(fā)揮風(fēng)險化解主體作用，防范信托公司道德風(fēng)險和逆向選擇。二是構(gòu)建行業(yè)流動性壓力調(diào)節(jié)工具。加強(qiáng)對市場流動性狀況監(jiān)測分析，把控資金投放節(jié)奏和力度，有力平滑年中、歲末等重要時點的流動性壓力，防范行業(yè)流動性風(fēng)險集中爆發(fā)。三是有序化解存量風(fēng)險。探索推進(jìn)針對信托公司固有財產(chǎn)和信托財產(chǎn)的資產(chǎn)收購業(yè)務(wù)，盤活信托存量資產(chǎn)，提升信托資產(chǎn)流動性。

（四）建立內(nèi)部管控和風(fēng)險管理體系

堅持一手在外構(gòu)建行業(yè)安全網(wǎng)、一手在內(nèi)抓內(nèi)部風(fēng)險管理，建立健全公司內(nèi)部風(fēng)險管理體系和合規(guī)經(jīng)營文化，風(fēng)險防控長效機(jī)制進(jìn)一步深化。一是嚴(yán)格業(yè)務(wù)流程和準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。制定流動性支持、資產(chǎn)收購、業(yè)務(wù)定價等管理辦法及實施細(xì)則，將信托公司凈資本等監(jiān)管指標(biāo)列為準(zhǔn)入條件。設(shè)定信托公司負(fù)債不高于凈資產(chǎn)30%的授信規(guī)模上限，使行業(yè)負(fù)債率總體可控。二是構(gòu)建重要風(fēng)險管理體系。建立信托公司風(fēng)險評級體系，將評級結(jié)果作為業(yè)務(wù)開展和風(fēng)險定價的重要參考，根據(jù)評級結(jié)果設(shè)定風(fēng)險緩釋措施。建立流動性管理指標(biāo)體系，按照監(jiān)管指標(biāo)、監(jiān)控指標(biāo)、監(jiān)測指標(biāo)等三個層級，對流動性風(fēng)險進(jìn)行充分識別、有效計量、持續(xù)監(jiān)測，完善公司流動性風(fēng)險防控措施。三是加強(qiáng)資金全流程管理。開發(fā)建設(shè)業(yè)務(wù)和風(fēng)險管理信息系統(tǒng)，逐步實現(xiàn)對業(yè)務(wù)的規(guī)范化、流程化管理。嚴(yán)格資金用途審核，對存續(xù)項目開展投后檢查，加強(qiáng)風(fēng)險監(jiān)測與逐月逐季報告。

（五）堅持和不斷加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)

保障基金公司堅持牢固樹立“四個意識”，始終堅定“四個自信”，堅決做到“兩個維護(hù)”“四個服從”，在各項工作中，著力用習(xí)近平中國特色社會主義思想武裝頭腦指導(dǎo)實踐。在銀保監(jiān)會黨委領(lǐng)導(dǎo)下，全面落實《中國銀保監(jiān)會黨委關(guān)于切實加強(qiáng)和改進(jìn)會管金融機(jī)構(gòu)黨的建設(shè)的若干意見》，在深化改革中堅持黨的建設(shè)同步謀劃、黨的組織及工作機(jī)構(gòu)同步設(shè)置、黨組織負(fù)責(zé)人及黨務(wù)工作人員同步配備、黨的工作同步開展，促進(jìn)黨建工作與公司治理深度融合，以黨建工作引領(lǐng)改革發(fā)展，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)在保障基金公司得到充分體現(xiàn)和全面加強(qiáng)。建立健全“雙向進(jìn)入、交叉任職”領(lǐng)導(dǎo)體制，嚴(yán)格落實黨建入章程工作，推動公司黨委決策前置，發(fā)揮黨委把方向、管大局、保落實作用，使黨組織發(fā)揮作用組織化、制度化、具體化。公司各層面均堅持以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，全面推進(jìn)黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)，把制度建設(shè)貫穿其中,深入推進(jìn)反腐敗斗爭，不斷提高黨的建設(shè)質(zhì)量，起到了為保障基金事業(yè)指引方向和保駕護(hù)航的重要作用。

三、總結(jié)經(jīng)驗，完善機(jī)制，助力打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)

成立近四年來，信托業(yè)保障機(jī)制總體運(yùn)行平穩(wěn)，為維護(hù)信托業(yè)的安全穩(wěn)健運(yùn)行貢獻(xiàn)了力量，為監(jiān)管工作提供了支持，基本實現(xiàn)了信托保障機(jī)制設(shè)計的初衷。信托業(yè)保障機(jī)制作為我國信托業(yè)歷史上的一項重要制度創(chuàng)新，從實踐中看，還存在需進(jìn)一步完善的地方。如，《信托業(yè)保障基金管理辦法》雖然規(guī)定了保障基金公司可以使用保障基金對高風(fēng)險信托機(jī)構(gòu)進(jìn)行處置，但對保障基金公司進(jìn)行處置的觸發(fā)條件、具體措施沒有明確規(guī)定，相關(guān)處置機(jī)制建設(shè)仍需進(jìn)一步完善配套細(xì)則。當(dāng)前保障基金的認(rèn)購執(zhí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，尚未依據(jù)信托公司風(fēng)險狀況實行差別認(rèn)購標(biāo)準(zhǔn)，實行差別認(rèn)購標(biāo)準(zhǔn)是保障基金的發(fā)展方向。當(dāng)前保障基金的日常運(yùn)用主要限于銀行存款、購買政府債券和貨幣市場基金等，基金的投資范圍較窄，不利于基金的保值增值。

下一步，保障基金公司將以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面推進(jìn)黨的建設(shè)，貫徹落實銀保監(jiān)會黨委要求，堅持市場化經(jīng)營原則，健全風(fēng)險處置和救助機(jī)制，更加高效地發(fā)揮行業(yè)“穩(wěn)定器”和“消防局”作用，助力打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)，為保障信托業(yè)持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展作出新貢獻(xiàn)。

一是堅持早介入，及時化解處置風(fēng)險。在監(jiān)管部門的指導(dǎo)下，堅持預(yù)防為主的原則，進(jìn)一步探索完善行業(yè)風(fēng)險動態(tài)監(jiān)測和早期預(yù)警的指標(biāo)體系和計量方法，設(shè)計切實可行的風(fēng)險化解措施和工具，提高風(fēng)險識別和預(yù)判能力，發(fā)現(xiàn)和解決行業(yè)風(fēng)險苗頭，做好監(jiān)管信息支持工作。研究明確高風(fēng)險機(jī)構(gòu)處置的方式、觸發(fā)條件、處置程序等，做到早介入和及時處置，提高處置實效，降低風(fēng)險處置成本。

二是持續(xù)優(yōu)化保障基金籌集使用管理。配合監(jiān)管部門進(jìn)一步完善保障基金籌集制度，在條件成熟時實施差異化的保障基金認(rèn)購標(biāo)準(zhǔn)。在監(jiān)管指導(dǎo)和保證安全性、流動性的前提下，進(jìn)一步提升保障基金使用效率，加快留存收益積累速度，同時，研究適當(dāng)擴(kuò)大保障基金的投資范圍，更好服務(wù)于化解處置行業(yè)風(fēng)險的目標(biāo)。積極爭取保障基金稅收優(yōu)惠政策，增加保障基金留存資金。在《基金管理辦法》的框架下，進(jìn)一步明確保障基金使用的條件、程序和相關(guān)制度要求，探索優(yōu)化緊急情況下使用保障基金的機(jī)制安排，通過優(yōu)化制度，使保障基金在使用上更加便利。

三是構(gòu)建多層次的信托業(yè)風(fēng)險預(yù)防、化解和處置體系。加強(qiáng)風(fēng)險管理信息和風(fēng)險化解技術(shù)的交流共享，加強(qiáng)數(shù)據(jù)信息收集，研究建立行業(yè)風(fēng)險評估分析框架，探索建立行業(yè)風(fēng)險分析機(jī)制。積極穩(wěn)健地開展流動性支持和資產(chǎn)收購業(yè)務(wù)，支持行業(yè)預(yù)防、化解和處置風(fēng)險。加強(qiáng)對高風(fēng)險信托機(jī)構(gòu)的跟蹤分析，逐步建立重組業(yè)務(wù)的制度體系，完善高風(fēng)險機(jī)構(gòu)救助框架。